Главная » Статьи » История Сибири » История Сибири [ Добавить статью ]

Земские налоги в Сибири: до и после 1917 года
Земские налоги в Сибири: до и после 1917 года.

Работа выполнена при поддержке РГНФ, грант № 02-01-00344а

Земские налоги - тема, важная как с точки зрения податной системы дореволюционной России, так и для изучения земского самоуправления. При этом длительная задержка с введением земств за Уралом вполне обуславливает разработку темы на местном уровне. Земские налоги как материальная основа самоуправления уже затрагивались в работах исследователей. Однако при таком подходе выпускается из виду доземский период существования земских налогов в Сибири, в результате чего при изучении данной темы теряется преемственность этапов.
Если более точно придерживаться языка рассматриваемой эпохи, данный вид налогов следует именовать сборами на земские повинности. Это словосочетание возникло задолго даже до земской реформы Александра II. Первые правила о земских повинностях вышли в 1805 г. [1]. Полностью отдав земские сборы в ведение губернских властей, они обусловили существенные различия между отдельными местностями. Однако со временем централизующая роль государства в земских налогах усиливалась. Важной вехой на этом пути стали правила о земских повинностях, изданные в 1851 г. Значение данной кодификации заключается в том, что она закрепила единую для всей страны систему, основанную на двух столпах. Во-первых, получило развитие правило 1834 г. о разделении земских налогов на поступающие в местный (губернский) бюджет и в государственную казну. Последние тоже предназначались для удовлетворения местных нужд, но - имеющих общегосударственное значение (например, содержание зданий губернской и уездной государственной администрации).
Второй из упомянутых столпов - система взимания земских сборов, опиравшаяся на три вида налогооблагаемой базы. Первым служили свидетельства на право торговли и промыслов, с покупателей которых удерживалась надбавка в земский бюджет. Вторым стали частновладельческие земли, облагавшиеся лишь губернским земским сбором - от 0,5 до 2 коп. с десятины. Основная же часть земских сборов взималась с податных сословий по душевой развёрстке, проводившейся раз в три года [2].
Реформа 1864 г. На основе названных принципов произошло и реформирование земских налогов после создания земского самоуправления. В соответствии с правилами 1864 г., все бывшие земские сборы оказались разделены на: 1) государственные, 2) губернские и уездные, 3) частные.
Самая короткая жизнь была суждена первым из них - государственному земскому сбору. Уже в начале 1870-х гг. стало ясно, что расходы из государственного земского бюджета и из общей государственной казны покрывают, в сущности, расходы на одно и то же государственное управление. Поэтому 10 декабря 1874 г. появился закон "о прекращении отдельного существования государственного земского сбора и о присоединении его с 1875 года к общим государственным доходам" [3]. Подушная и промысловая части бывшего государственного земского сбора слились с таковыми же общегосударственными налогами, просто увеличив их размер [4], а поземельная часть выделилась в качестве особого государственного поземельного налога. Государственный земский сбор перестал существовать.
Губернские и уездные земские налоги с самого 1864 г. попали в ведение земств соответствующего уровня. Последним разрешили облагать промысловые свидетельства и недвижимость, дающую право на участие в выборах [5]. Таким образом, за два десятка лет до отмены подушной подати для большинства крестьян Европейской России земское обложение перешло на бессословную основу.
Принципы, заложенные в 1864 г., сохранились незыблемыми до самого конца земской истории, однако отдельные составляющие системы изменялись в соответствии с выявляющимися недостатками. Сложности в работе системы земских налогов Европейской России сводились к двум вопросам - об обложении предпринимательства и об ограничении роста земских налогов.
С первого же года существования земства столь активно принялись брать деньги с торговли и промышленности, что уже 21 ноября 1866 г. властям пришлось издать закон, ограничивший земские аппетиты. Во-первых, был установлен потолок сбора с промысловых свидетельств относительно государственной цены (15 или 10 % в зависимости от разряда свидетельства).
Второе ограничение касалось сборов с торгово-промышленных помещений в уезде. Оценивая их, земства тяготели к учёту прибыльности предприятия и стоимости внутреннего оборудования. Закон 1866 г. подчеркнул, что речь идёт именно о помещениях, в оценку которых не должна включаться цена ни "предметов и изделий торга или промысла, ни торговых и промышленных оборотов". Впрочем, уже в следующем, 1867 г., вышло разъяснение, что при оценке таких помещений всё же принимаются в расчёт не только стены, но и "все те существенные принадлежности их, коими оне отличаются от домов и других строений", то есть "как все заводские постройки, так и посуда, инструменты, трубы и проч." [6]. Издававшиеся позднее правила оценки уездных торгово-промышленных помещений подтверждали этот принцип [7]. Таким образом, правительство само сделало шаг назад; земства, в свою очередь, стали устанавливать различные коэффициенты для разных типов предприятий, и старая система, по существу, была восстановлена.
Это вызывало постоянные жалобы предпринимателей. Биржевые комитеты и прочие предпринимательские организации регулярно поднимали этот вопрос. Не жалели денег и на специальные статистические исследования, в которых доказывали переобложенность торговли и промышленности по сравнению с землевладельцами [8]. В то же время, управляющий Томской казённой палатой на рубеже веков определял платежи томских предпринимателей в земские сборы на уровне 0,5 % их прибыли [9]. Прямо применять сибирский показатель к России невозможно, но всё-таки стоит отметить, что эта цифра на порядок уступала крестьянским платежам в земский бюджет (показатели которых мы ещё встретим ниже). Как бы то ни было, можно выделить два факта. Во-первых, торговля и промышленность, определявшие лицо крупных городов России и Сибири в начале XX в., суммарно платили в земские бюджеты несравненно меньше крестьян. Во-вторых, такое положение дел вызывало недовольство земцев, пытавшихся повысить сборы с предпринимателей.
Помимо увеличения оценки недвижимости, этого можно было достичь за счёт повышения ставок налога. Если первоначально сбор с торгово-промышленных помещений составлял 1,5 % оценки, то впоследствии повысился до 2 %. Земский сбор с городской недвижимости, сначала державшийся на уровне 25 % суммы государственного налога, со временем достиг 90 % [10]. Противодействуя этой тенденции, правительство установило с начала 1912 г. для Европейской России "незыблемое соотношение сумм земского сбора, назначаемых с недвижимых имуществ в уезде - с одной стороны, и с городских - с другой" [11].
Вторая сложность, выявившаяся на практике земского обложения в Европейской России - постоянный и значительный рост земских расходных смет, а значит, и налогов для их покрытия. Реакцией верховной власти на такое отягощение плательщиков стал закон 12 июня 1900 г., ограничивший ежегодный рост земских смет тремя процентами [12]. Однако возможность исключений сохранялась, чем не преминули воспользоваться земства: среднее увеличение земского бюджета по империи за десятилетие 1904-1914 гг. составило 10,2 % в год. Западная Сибирь вышла на этот же темп при переходе от раскладки 1912-1914 гг. к раскладке 1915-1917 гг.: в Тобольской губернии трёхлетняя смета выросла на 31 %, в Томской - на 39 % [13].
Сибирские особенности. Даже после перехода земских налогов под юрисдикцию центра сохранялся целый набор более или менее серьёзных местных особенностей. Новое вводилось каждый раз лишь для части территорий и в разных дозах. В Сибири, подобно другим неземским окраинам, губернским земским налогом распоряжалось губернское управление. Очевидно, что, поскольку система государственного управления, в отличие от земского, не подразумевает самостоятельности на уровне уезда, то и разделять земские налоги на две группы смысла не имело: в Сибири в 1864-1917 гг. существовал только губернский земский сбор. Это - первая сибирская особенность, но не единственная.
Даже после реформы 1864 г. земские сборы с крестьян оставались в Сибири подушными. Предприниматели долгое время платили лишь сбор с патентов, городская недвижимость вообще не облагалась. Такое запаздывание реформ земского обложения в Сибири вписывается в общую картину налоговой политики правительства по отношению к Зауралью. Ведь и сама подушная подать в это время в Сибири ещё не была отменена, причём до 1872 г. она существовала даже в городах, а значит, отсутствовал государственный налог с городских недвижимостей.
Впрочем, подобно центру страны, за Уралом падение подушного принципа в земских сборах произошло раньше, чем в государственных налогах. По закону 9 июня 1887 г., в Сибири появились отсутствовавшие прежде земские сборы "с фабричных, заводских и торговых помещений по 1,5 % оценки" и с частновладельческих земель (подразделённых на принадлежащие городским обществам, крестьянскому населению, частным землевладельцам). При этом сведения "на предмет заблаговременно указывавшегося Министерством финансов перехода от подушного обложения населения губернским земским сбором к обложению имущественному" собирались сибирскими властями уже в первой половине 1880-х гг. [14]. По-видимому, отказ от подушного земского сбора в Сибири состоялся не без связи с отменой подушной подати в Европейской России, подготовка которой в эти же годы велась министерством Н.Х. Бунге. В 1887 г. реформа коснулась Тобольской и Томской губерний, Забайкальской и Амурской областей. Постепенно новые правила распространились на всю Сибирь, и с 1909 г. подушный земский сбор сохранился лишь у кочевых инородцев [15].
Однако и после этого земские налоги Зауралья сохранили отличия. Власти не располагали точными данными о надельном землепользовании сибиряков, поэтому земские сборы с крестьян приходилось распределять не на подесятинной основе (как в центре страны), а пропорционально оброчной подати. В свою очередь, принципы раскладки последней в течение второй половины XIX - начала XX в. претерпевали изменения. Ближе к концу периода развёрстка на всех уровнях производилась пропорционально платёжеспособности населения [16]. Таким образом, в основе раскладки земских сборов с крестьян Сибири оказалось - как и в Европейской России - стремление к учёту уровня доходов плательщика. Хотя учёт этих доходов оставался далёким от совершенства.
Что получилось в итоге всех перемен, показывают раскладки по сибирским губерниям на 1915-1917 гг. [17]. В земский бюджет поступали: сбор с промысловых свидетельств (15 % казённой стоимости для высших разрядов, 10 % - для низших), с питейных патентов (25 % стоимости), с казённых земель (7 % валовой доходности). С торгово-промышленных помещений в уездах взималось 2 % стоимости. Взносы владельцев городской недвижимости привязывались к размеру платимого ими государственного налога; при этом ставки по губерниям различались: от 38,3 % в Томской до 90 % в Тобольской (правда, последняя цифра приводится для 1909 г.). С частных землевладельцев взимали сбор, пропорциональный платимому ими поземельному налогу. Остаток земской сметы раскладывался на крестьян пропорционально оброчной подати (в немногочисленных инородческих местностях - по душам). При этом, учитывая трёхкратную разницу в размере поземельной и оброчной податей с одинаковых земель, власти пытались выровнять земские платежи разных групп населения. Поэтому, к примеру, в Тобольской губ. в 1909 г. крестьянские земли, подлежащие государственной оброчной подати, облагались сбором в 38,48 % этой подати; для частновладельческих же земель действовала ставка в 115,44 % поземельного сбора [18].
Волостные сборы. Описанные выше губернские и (для Европейской России) уездные сборы - это то, что обычно понимали современники начала XX в., используя выражение "земский налог". Однако данная статья была бы неполной без упоминания о сборах, попавших по Положению 1864 г. в разряд "частных". В документах эпохи мирские (они же - волостные и сельские) сборы проходят особой строкой, поскольку ни размер их, ни основания раскладки не определялись ни государством, ни земством. Однако обойти их нельзя - и по формальному признаку (они ведь упомянуты в Положении 1864 г.), и по существу (они как раз отражают исконное значение слова "земский"). Значение же дореволюционных волостных сборов для данной темы увеличивается тем, что они выступают прообразом волостного земского налога.
Основания раскладки мирских сборов сильно разнятся от волости к волости. Нередко они оказываются смешанными, включая и души, и посев, и скот, и другие показатели. Не вдаваясь в подробности этой обширной темы, обратим внимание в данном случае лишь на удельный вес мирских сборов в общей сумме крестьянских платежей. Его трудно проиллюстрировать примерами отдельных селений ввиду сильного различия цифр по разным обществам; предпочтительно использовать сводные показатели. Вот какие цифры выдало Министерство финансов для 1913 г.: обложение крестьянских земель достигало в Тобольской губ. 26,68 % их чистой доходности, в Томской - 28,82 %. "Из этого числа падало: на государственную оброчную подать - 9,78 и 7,30 %, на губернский земский сбор - 6,10 и 2,89 %, на сбор взамен отправления натуральных повинностей - 4,90 и 5,88 % и, наконец, на мирские сборы - 4,90 и 6,35 %" [19]. Таким образом, мирские сборы в сумме со сборами взамен натуральных повинностей оказываются для крестьян более обременительным платежом, чем налоги государственные.
При этом собирались мирские сборы почти всегда полностью, тогда как казённые платежи характеризовались хроническими недоимками. Чиновники, более подробно разбиравшиеся в этом вопросе, отмечали, что всё дело - в плохом учёте налоговых сборов на низовом уровне. Как следствие, волостные правления получали возможность сами определять, в какую статью записывать полученные от крестьян деньги. Естественно, в первую очередь они заботились о пополнении своей казны [20].
Земский этап в Сибири: законодательство. Характеристикой мирских сборов завершим обзор дореволюционного этапа. Введение земского самоуправления не могло не повлиять на систему земских налогов. Однако правительство постаралось, учитывая опыт центра страны, не допустить резких перемен. Поэтому постановление о введении земства в Сибири (от 17 июля 1917 г.) установило ограничения, направленные на выполнение двух основных задач [21].
Во-первых, это сохранение "установленного раскладками на 1915-1917 годы соотношения сумм земских сборов с отдельных разрядов недвижимых имуществ". Его запрещалось изменять впредь до оценки всех недвижимых имуществ в уезде (разд. XV, ст. 29). Очевидно, такое требование было введено с учётом проявившегося в Центральной России стремления земств взять побольше с предпринимателей.
Следующее правило ограничивало абсолютный рост земских налогов с недвижимости: не более 50 % по сравнению с раскладкой 1915-1917 гг. Для торгово-промышленных помещений показатель налога устанавливался ещё более точно: не более 3 % ценности, принятой для обложения в 1915-1917 гг. (разд. XVI, ст. 1). Учитывая, что раскладка 1915-1917 гг. подразумевала обложение в размере 2 %, такое ограничение означало тот же полуторакратный рост в сочетании с запретом увеличивать оценку имуществ. 50-процентное ограничение не противоречило закону 12 июня 1900 г., а дополняло его, поскольку этот закон не относился к первому году деятельности земства. Впрочем, по закону 17 июля 1917 г., губернскому земству всё же предоставлялось право превысить названные нормы при условии согласия 80 % гласных (разд. XVI, ст. 4).
Стоит отметить, что перечисленные ограничения прописаны уже в декабрьском 1916 г. проекте МВД о введении земств в Сибири. Таким образом, Временное правительство, решительно отбросившее ряд ограничений проекта МВД (который не предусматривал волостных земств и не охватывал Восточную Сибирь), проявило предельную осторожность в налоговой области.
Наконец, говоря о законе 17 июля, следует отметить заданное им распределение земского бюджета между губернским, уездным и волостным уровнями. В ст. 3 разд. XVI устанавливалось, что из сборов с недвижимых имуществ "на уездные потребности не может быть назначаемо более семидесяти процентов". Таким образом, уездное земство, получавшее более 2/3 всех земских средств, оказывалось наиболее мощным в финансовом отношении. Оно же приобрело и право распоряжения основной частью земского сбора с промысловых свидетельств, поступавшей в особый фонд для раздачи пособий волостным земствам. В собственное распоряжение последним доставалось лишь 20 % этого сбора (разд. XV, ст. 32, 33). Что касается волостных налогов с недвижимости, то их размер ограничивался 30 % суммы уездного сбора (разд. XV, ст. 31). Тем самым волостное земство лишалось возможности проявить самодеятельность. Правда, раскладку земских сборов оно производило само, но - по инструкциям из уезда и в соответствии с законом [22].
Сибирская земская практика. Итак, правительство, вводя земство в Сибири, постаралось произвести возможно меньше перемен в налоговой отрасли. Однако оба ограничения, введённых законом 17 июля, сразу же оказались нарушены. Во-первых, стремительная инфляция делала невозможным соблюдение 50-процентного потолка абсолютного увеличения земских сборов. Уже в 1918 г. земские сметы возросли в несколько раз, в следующем - ещё в несколько [23]. При этом производить каждый год огромную работу по переоценке налогооблагаемой базы возможности не было, поэтому земства использовали устаревшие дореволюционные оценки. Соответственно, приходилось устанавливать устрашающие, на первый взгляд ставки, иной раз превосходившие 100 % доходности имущества.
В таких условиях речи о соблюдении формальных показателей идти не могло, что вызывало многочисленные протесты губернского руководства на земские раскладки. Особенно ревностно начальство относилось к казённому интересу, упорно отстаивая показатель в 10,5 % доходности, определённый законом 17 июля для казённых земель. Так, протест управляющего губернией вызвала томская уездная смета на 1919 г. с её сбором в размере 31,5 % валовой доходности казённых земель, определённой для 1915-1917 гг. Это при том, что рост сборов для этой категории земель составил, по сравнению с последней дореволюционной раскладкой, 4,5 раза, а для других объектов обложения - 26,5 раз [24]!
Стандартным поводом для протеста на земскую раскладку выступала и самостоятельная оценка земствами торгово-промышленных помещений в уезде, превосходившая данные казённой палаты [25]. Казённая палата не успевала своими силами провести переоценку этих имуществ, земства не соглашались использовать устаревшие данные 1915 г., а губернское начальство требовало блюсти букву закона. Однако протесты государственной власти - по-видимому, в силу упоминавшейся 80-процентной лазейки - оставались без удовлетворения [26].
Более серьёзные последствия имел протест населения. "Реальное и немедленное следствие взыскания столь громадного оклада земских сборов на 1918 г. сказывается уже и в настоящее время повышением цен на базарах на все сельские продукты, ибо крестьяне оправдывают такое увеличение взысканием с них больших налогов" - указывал управляющий Тобольской казённой палатой в 1919 г. [27]. Более того, как явствует из многочисленных постановлений земств различных уровней о принятии "самых суровых мер" к неплательщикам, не были редкостью коллективные отказы сельских сходов платить непомерные, с их точки зрения, земские сборы [28].
Помимо стремления угнаться за инфляцией, к действиям в обход закона подталкивало и сохранение неправильных, по мнению земских деятелей, пропорций обложения. Традиционные для всей России диспропорции между сборами с предпринимателей и с крестьян оказывались ещё более явными в Сибири - вероятно, из-за меньшей развитости в регионе торговли и промышленности. Вот данные Томской уездной управы, сравнившей показатели собственной сметы на 1918 г. с суммарной сметой всех земств России 8-летней давности. Удельный вес земель и лесов в сумме сборов с недвижимостей для Томского уезда оказался заметно выше: 87,8 % против 72,5 %. Причём крестьянские земли отдельно давали в первом случае 78,8 %, во втором - 44,3 % (для 1907 г.). Напротив, сбор с торгово-промышленных помещений по России давал 17,8 % против 9,4 % томских; разрыв по городским недвижимостям ещё значительнее: соответственно, 8,3 % против 1,3 % [29].
Решив устранить переобложенность крестьянских земель, "Томское уездное земство постановило возбудить ходатайство об изменении этой статьи [требующей сохранять пропорции раскладки 1915-1917 гг. - А.К.] и постановило: при составлении раскладки не считаться с нею" [30]. В частности, собрание установило не предусмотренную законом надбавку к подоходному налогу (в размере 100 тыс. руб.) и сборы с различных категорий земель (самый крупный - 49 260 рублей с золотоносных земель). Заодно больше установленного постановили брать с промысловых свидетельств: 15 и 20 % вместо 10 и 15 % (впрочем, и при этом условии сбор с них достиг лишь 11 тыс.). Изменили томичи и соотношение между сборами с различных видов недвижимости. На крестьянских землях это почти не отразилось (с них определили 938 899 рублей вместо 985 525, которые причитались бы по старой пропорции), зато сборы со строений гг. Тайги и Нарыма составили 14 862 руб. (а не 1 422, как было бы), а с торгово-промышленных помещений уезда - 112 947 руб. (вместо 71 578) [31].
На волостном уровне тоже стремились к дополнительному обложению предпринимателей. Сбор "со всех торгово-промышленных предприятий" (включая сюда "мастерские, пасеки и проч.") постановило в феврале 1919 г. ввести Яя-Петропавловское волостное земство [32]. Лаконичность постановления, указывающего лишь ставку налога ("от 1 до 5 %") не позволяет описать его подробнее, но в любом случае установление такого сбора выходило за пределы полномочий волостного земства.
Наконец, земская самодеятельность проявилась в стремлении изменить основания раскладки сбора с крестьян. Закон 17 июля подтвердил привязку земского сбора к раскладке оброчной подати; в то же время, производство этой раскладки перешло от казённой палаты в земские руки.
Пренебрегая названным правилом, Алтайское губернское земство (а глядя на него - и Бийское уездное) в 1919 г. разложило земский налог с крестьян подесятинно, без соответствия оброчной подати: на рубль последней пришлось в разных уездах от 1,9 руб. до 4,07 руб. губернского земского сбора [33].
Разница объясняется тем, что раскладку оброчной подати земство произвело в соответствии с зажиточностью крестьян (как требовал закон 17 июля); земский же сбор разложили, в подражание дореволюционным земствам, по десятинам. Гласные не учитывали того, что площадь земли использовалась европейским земством лишь в качестве исходного показателя, но при этом закон требовал учитывать и благосостояние каждого селения - таким образом, земская раскладка Европейской России лишь по форме была подесятинной, по существу же - подоходной.
Ещё дальше отступило от принципа учёта благосостояния плательщиков Ново-Кусковское волостное земское собрание (Томской губ.). В июле 1919 г. оно постановило раскладывать земские сборы по надельным душам, заодно предоставив желающим отказаться от надела [34].
Наиболее явно чрезвычайный характер раскладки времён гражданской войны проступает в докладе Каинской уездной управы о финансовом положении. Указывая, что сумма крестьянских сборов на 1918 г. была разложена по стоимости земель (т.е. с учётом площади и плодородности земли), авторы доклада отметили: "Нельзя сказать того, чтобы этот способ раскладки был совершенным, но принимая во внимание, что у бюджетной комиссии Земского собрания, …других сведений положительно не было, сведений о подоходном налоге у податных инспекторов тогда, да и теперь ещё, совершенно выясненных также нет, следовательно, земскому собранию основать свою систему на подоходном налоге было нельзя; пришлось поэтому и остановиться на этом виде обложения, каковой принять ввиду тех же причин всей Томской губернией" [35].
По существу, земская налоговая политика 1918-1919 гг. - это сплошной набор экспериментов в попытке выбрать систему, которая бы соответствовала принципам справедливости, и в то же время, была бы практически осуществимой. К этим противоречащим закону экспериментам земства подталкивала явная неудачность самого закона, который своим 50-процентным ограничением роста земских смет противоречил действительности. Не нарушить это требование было невозможно - а заодно уж отбрасывался и принцип незыблемости пропорций раскладки.
Изложенные материалы показывают, что земские налоги не стали в Сибири 1917 года новым явлением. Дореволюционное развитие земского обложения за Уралом следовало общей логике развития налоговой системы региона, которая всё более приближалась к центру страны. Соответственно, в частном сибирском случае проявились общероссийские проблемы земских сборов - постоянное их возрастание и неравномерное распределение нагрузки между различными группами населения. Последнее, впрочем, характерно для всей налоговой системы России начала XX в.: львиную долю платили крестьяне, а вклад городов, определявших экономическую жизнь страны и стягивавших к себе капиталы, оставался гораздо более скромным.
Прежние тенденции сохранились и после 1917 г. В целом, два этапа существования земских сборов в Сибири (до и после появления земских органов) можно считать преемственными. В то же время, введение земства способствовало совершенствованию принципов раскладки основной части земского налога, взимавшейся с крестьян. Государственные органы, прежде занимавшиеся развёрсткой оброчной и земской податей, тоже старались сделать это пропорционально платёжным силам населения. Однако теперь раскладка оказалась в руках гораздо более многочисленных и более близких к населению органов самоуправления. Земские эксперименты 1918-1919 гг. в налоговой политике чётко указывают направление развития земского налогообложения в случае сохранения прежней системы власти.

Источник:
Категория: История Сибири | Добавил: Admin (18.10.2012) | Автор: E W
Просмотров: 1147 | Комментарии: 0 | Теги: налоги, сибирь | Рейтинг: 5.0/1
Всего комментариев: 0